王維國
  ■理性算計不僅是個人的事,也是政府的事。政府財政就是一個“錢袋子”,管的都是納稅人的錢。政府把錢花在什麼地方,如何花錢就成為一項事關國計民生的大事,需要多方力量才能保證政府在花錢的算計中既有社會效益又有經濟效益。
  ■強化預決算審查批准和監督的主要途徑在於完善人大及其常委會預決算審查監督機制。完善人大及其常委會預決算審查監督機制有助於由“行政預算”向“法治預算”的轉型,有助於推進政府依法行政、民主行政和科學行政。
  市場經濟時代是一個社會分工日益細化的時代,也是一個需要理性算計的時代,但又是一個個人理性所不及的時代。因此,一方面人們享受著經濟繁榮、社會自由、文化多彩;另一面也面臨著經濟結構失調、就業壓力增大、反文化現象滋生蔓延等困境。所謂的理性算計就是如何把錢花到該花的地方,如何少花錢多辦事。由此來看,理性算計不僅是個人的事,也是政府的事。政府財政就是一個“錢袋子”,管的都是納稅人的錢。政府把錢花在什麼地方,如何花錢就成為一項事關國計民生的大事,需要多方力量才能保證政府在花錢的算計中既有社會效益又有經濟效益。
  近年來,隨著民生問題的日益突出,廣大人民群眾民主意識的日益增強,網絡輿情傳播不斷放大,新聞媒體民生聲音的持續呼籲,財政預決算問題引起了黨、人大和政府的高度重視。積極回應社會關切,黨的十八大報告明確提出了要“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”,十八屆三中全會提出加強人大財政預決算審查監督職能,人大強化了對政府的財政預決算審查批准和監督,政府也採取響應措施加強財政資金管理。伴隨今年十二屆全國人大常委會對預算法修正案草案的三審,財政預決算問題再次成為社會各界關註的焦點。
  雖然人大及其常委會對政府的財政監督是憲法法律規定的法定職權,但由於預決算審查監督機制不完善,導致監督實效性不強,財政資金不合法不合理使用的現象仍然存在,近年的“審計風暴”就是明顯的例證。強化預決算審查批准和監督的主要途徑在於完善人大及其常委會預決算審查監督機制。完善人大及其常委會預決算審查監督機制有助於由“行政預算”向“法治預算”的轉型,有助於推進政府依法行政、民主行政和科學行政。
  完善人大及其常委會預決算審查監督機制的基本理念是,國家財政是公共財政。如果沒有公共財政理念,個別幹部就會形成花別人的錢給別人辦事的錯誤理念,因而不註重財政資金分配使用的合法性、合理性和績效,就會消極看待法治預算的建立。完善人大及其常委會預決算審查監督機制的具體要求就是既要全口徑、全過程,又要行政問責、績效問責。所謂的全口徑,就是政府每花一筆錢都要受到人大的審查和監督。所謂的全過程就是人大及其常委會的監督要伴隨政府花錢的各個環節和全部流程之中。所謂行政問責,就是要對不合法不合理的預算支出給予懲戒。所謂績效問責,就是要建立一個預決算評價機制。就機制的整體運行而言,其核心就是充分發揮人大及其常委會在預算審查監督中的主體作用,通過“全口徑”、“全流程”的橫向和縱向機制的完善,變“暗箱操作”為“陽光財政”,變“審批一體”為“多讀審議”,由“形式審查”轉向“實質監督”,由“行政預算”轉向“法治預算”,進而構建起對政府全口徑預算決算審查監督的長效機制。
  完善人大及其常委會的財政監督機制的根本目的是鞏固黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。就目前財政運作體制來說,政府既管財政資金又執行由人大批准通過的國民經濟、社會發展計劃。而國民經濟、社會發展計劃又是由黨委謀劃、建議的。黨委主要是通過管理幹部來監督政府不合法、不合理和無績效的財政支出。人大雖然是國民經濟、社會發展計劃的決定方,但人大代表是兼職的、非專業的,人代會會期也很短。政府工作人員作為財政資金支出者是專職的、專業的、長期的。讓兼職的、非專業的去過問監督專職的、專業的,顯然會力不從心。如果能讓作為執行方的政府,不要直接保管財政資金,而是依據做了多少事,從保管財政資金者那裡獲得多少資金,這樣財政資金支出者就處在了明處。作為謀劃國民經濟、社會發展計劃的黨委,監督財政資金支出方的人大,就可以從保管者那裡,清楚地瞭解政府做了些什麼事,資金是怎麼支出的。這就要求設立相對獨立的撥款機構,這樣有利於對預決算的審查監督,而且有助於鞏固黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。
  (作者系北京聯合大學人大制度研究所研究員)  (原標題:推動“行政預算”向“法治預算”轉型)
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